Norsk klimapolitikk – fra Produktivitetsrapporten 2015
Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren ligger nå 60 pst. over førindustrielt nivå. Det er særlig industrilandene som har bidratt til denne oppgangen. Framvoksende økonomier og utviklingsland står imidlertid i dag for ⅔ av de årlige utslippene globalt, og mesteparten av utslippsveksten framover ventes å komme fra disse landene. Uten nye tiltak kan industrilandenes utslipp i 2050 utgjøre mindre enn ¼ av de globale utslippene. Norske utslipp utgjør 1 promille av verdens samlede utslipp.
Gjennom FN er verdenssamfunnet blitt enig om å begrense den globale oppvarmingen til 2 grader. Det vil kreve at verdens utslipp i 2050 reduseres med ¾ sammenlignet med en situasjon uten nye tiltak. Det vil bare være mulig hvis alle store utslippsland reduserer sine utslipp betydelig. IEA har anslått at en global karbonpris som stiger fra om lag 200 kroner per tonn CO2–ekvivalent i 2020 til om lag 750 kroner per tonn i 2035 er forenlig med å begrense den globale oppvarmingen til 2 grader. Til sammenligning er karbonprisen om lag 50 kroner per tonn i EUs kvotemarked i dag.
Utslipp av klimagasser har samme virkning på den globale temperaturen uavhengig av hvor de slippes ut. En samfunnsøkonomisk effektiv klimapolitikk krever derfor at verdien av utslippsreduksjoner er mest mulig lik uansett hvor utslippene skjer. En effektiv klimapolitikk kan defineres som den sammensetningen av tiltak som gir en bestemt samlet utslippsreduksjon til en lavest mulig samlet kostnad. Hvor stor del av utslippsreduksjonen som tas i det enkelte land og den enkelte sektor, avhenger av hvordan kostnaden ved klimatiltak er i ulike land og sektorer. En slik kostnadseffektiv global klimapolitikk fordrer i praksis mulighet for handel med utslippsreduserende tiltak.
Ny teknologi er sentral for å møte den globale klimautfordringen. Pris på utslipp er avgjørende både for utvikling av ny teknologi og for at denne skal bli tatt i bruk. Verdenssamfunnets nytte av ny teknologi er imidlertid normalt større enn den gevinsten som tilfaller de som utvikler teknologien. For å korrigere for denne positive eksternaliteten vil det, i tillegg til prising av utslipp, være behov for særlig støtte til utvikling av klimateknologi.
Kyotoavtalen er den eneste internasjonale klimaavtalen som har juridisk bindende, tallfestede forpliktelser om utslippsreduksjoner. I den andre forpliktelsesperioden (2013-2020) er det kun EU, Sveits, Australia, Norge og noen få andre land som har påtatt seg forpliktelser. Avtalen dekker om lag 10 pst. av globale utslipp. For å innfri forpliktelsen kan partene gjennomføre tiltak i andre land. Norges forpliktelse i den inneværende Kyotoperioden (2013-2020) innebærer at de gjennomsnittlige årlige utslippene av klimagasser skal begrenses til 84 pst. av egne utslipp i 1990. I regi av FN pågår internasjonale forhandlinger med sikte på å oppnå en internasjonal klimaavtale i desember 2015. Målet er at avtalen skal omfatte alle land og sektorer og gjelde fra 2020. Det er usikkert hvor omfattende en ny avtale blir.
13.6.2 EUs kvotesystems betydning for Norge
Norge deltar i EUs kvotesystem som omfatter utslipp i industri, kraftforsyning og luftfart. Utslipp i en periode fastlegges på forhånd, men det er adgang til å spare kvoter til framtidige perioder. Adgangen til å spare kvoter gjør at terminmarkedet for kvoter binder sammen forventede priser i ulike avtaleperioder slik at prisen forventes å stige om lag i takt med aktørenes avkastningskrav.
Prisene på utslippskvoter har det siste året ligget rundt 50 kroner per tonn mot 150-200 kroner i 2008, jf. figur 13.14. Fallet i kvoteprisen må ses i sammenheng med at finanskrisen bidro til svakere økonomisk vekst og energietterspørsel. Betydelig utbygging av sterkt subsidiert fornybar energi, særlig i Tyskland og Storbritannia, har også bidratt til kvoteoverskuddet. Lavere kvotepris har også gjort det mer attraktivt å kjøpe kvoter for å spare dem til framtidige perioder. Uten mulighet for slik sparing ville fallet i kvoteprisen vært enda større.
Energi & Klima
Klimaproblemene er globale og kan bare løses hvis alle store utslippsland innfører tilstrekkelige virkemidler. Det har ingen betydning for klimaet om utslippene stammer fra kullkraftverk i Kina, avskoging i Brasil eller fra biltrafikk i Norge. Det tilsier at utslippene bør reduseres i de land og sektorer der det koster minst. En slik kostnadseffektiv tilnærming oppnås enklest ved at det koster omtrent det samme å slippe ut klimagasser overalt i verden. Vi er langt derfra i dag. Bare vel 10 pst. av verdens utslipp er pålagt en pris gjennom avgift eller kvoteplikt, mens en tilsvarende del av de globale utslippene er subsidiert. Globale klimagassutslipp har tiltatt de siste tiår. Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler, avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet, er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Over 80 pst. av klimagassutslippene i
Norge er underlagt økonomiske virkemidler. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig. Norge er blant de landene som har høyest karboneffektivitet, dvs. lavest utslipp per BNP-enhet.
Om lag halvparten av norske klimagassutslipp (petroleumssektoren og store deler av industrien) omfattes av det europeiske kvotesystem. Det er den samlede kvotemengden som har betydning for samlede utslipp. Ytterligere tiltak overfor norske bedrifter som deltar i kvotesystemet reduserer norske utslipp, men fører til at utslippene i andre land øker tilsvarende.
Gjennomsnittlig pris på utslipp i Norge er om lag 220 kroner per tonn CO2-ekvivalenter, men det er store variasjoner mellom utslippskildene, fra null i landbruket til om lag 470 kroner per tonn CO2-ekvivalent i petroleumssektoren, jf. figur 1.19 der bare CO2-avgiftene og kvoteprisen er vist. Flere utslippskilder/sektorer er også pålagt andre klimabegrunnede virkemidler. For eksempel innebærer avgiftsfritak ved kjøp av elbiler, ifølge Statistisk sentralbyrå, en gjennomsnittlig kostnad for samfunnet på mer enn 4 500 kroner per tonn sparte CO2-utslipp.
Samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at det ikke bør være for store forskjeller i karbonpris mellom ulike sektorer eller mellom land.
Klimapolitikken bør være sektorovergripende og kostnadseffektiv. Mål om innenlandske utslippsreduksjoner og sektormål kan føre klimapolitikken langt bort fra kostnadseffektivitet og bør derfor utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet. Et nasjonalt mål bør uansett ikke omfatte kvotepliktig sektor.
Grønn skattekommisjon, som ble satt ned sommeren 2014, skal bl.a. vurdere hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket.
Det er ofte knyttet positive eksterne effekter til utvikling av teknologi. Tilstrekkelig teknologiutvikling med positive eksterne effekter krever offentlige bidrag. Samtidig er det klart at om ny utslippsreduserende teknologi skal bli tatt i bruk må utslipp av klimagasser prises.